Objectifs du cours

Le but poursuivi réside dans un approfondissement de la connaissance du système politique et administratif français et des institutions de l’Union européenne : compréhension de l’organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics nationaux et connaissance des systèmes électoraux ; connaissance du processus décisionnel national et communautaire ; compréhension de la hiérarchie des normes dans le contexte de l’intégration européenne ; compréhension de l’évolution de la construction européenne ; connaissance des institutions européennes.

Qu’est-ce qu’une « institution » ?

Définition d’inspiration juridique [définition d’ « institution » d’après les Termes juridiques, Dalloz, 1995] :

« Une institution est, dans un sens courant, un terme d’emploi fréquent pour désigner des réalités assez variées, mais caractérisées par l’idée d’une manifestation créatrice, et organisatrice, de la volonté humaine.

On distingue habituellement : les institutions-organes, qui sont des organismes dont le statut et le fonctionnement sont régis par le Droit, comme le Parlement, ou la famille ; les institutions-mécanismes, qui sont des faisceaux de règles régissant une certaine institution-organe ou une situation juridique donnée, tels que le droit de dissolution, le mariage ou la responsabilité civile. »

Définition d’inspiration politiste [définition d’ « institution » d’après le Lexique de Science politique. Vie et institutions politiques, Dalloz, 3^ème édition, 2014] :

« Au sens courant, le terme désigne les systèmes organisés et stables autour desquels s’organisent les activités sociales.

L’analyse classique des institutions privilégie l’étude des systèmes formels et codifiés : les institutions juridiques (ex. : le droit, les tribunaux), politiques (ex. : le Parlement), économiques (ex. : la monnaie), religieuses (ex. : l’Eglise) ou sociales (ex. : le mariage). »

Qu’est-ce qu’une institution « publique » ?

Il s’agit, sommairement, d’une institution relevant de l’Etat (ou des Etats) et reposant juridiquement sur une personne morale de droit public c’est-à-dire régie par le droit public quant à son organisation et son fonctionnement, par opposition aux personnes privées, qu’elles soient morales ou physiques, dont les activités relèvent généralement du droit privé, applicable aux relations entre particuliers.

Notions fondamentales du cours [id.]

Les institutions publiques françaises et européennes ont en commun de nombreuses interactions qui sont le fruit de la construction de l’Europe et du fait primordial qu’elles exercent leurs missions et fonctions dans un cadre démocratique, l’Etat – dans son acception large – étant régi par le droit et les pouvoirs faisant l’objet d’une séparation.

La démocratie, dans une définition étroite, est un régime dans lequel la souveraineté appartient à l’ensemble des citoyens qui l’exercent à l’occasion d’élections libres et disputées intervenant à intervalles réguliers. Dans cette perspective, la démocratie est, pour reprendre la formule de Lincoln, « le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ».

Il reste qu’une définition plus exigeante s’avère nécessaire pour qualifier les systèmes démocratiques. Ceux-ci impliquent trois conditions essentielles relatives au fonctionnement du régime politique. Tout d’abord, la participation du peuple, ce qui implique l’intervention des citoyens dans l’exercice du gouvernement politique – soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants – mais se limite souvent, dans les faits, à une activité de contrôle sur les gouvernants (par le biais des élections). Ensuite, le pluralisme politique, qui suppose le multipartisme (c’est-à-dire un système à plusieurs partis, indépendants les uns des autres et en libre compétition pour l’accès aux positions électives), mais aussi une structuration de la société permettant la représentation de la diversité des intérêts et des groupes (notamment par des organisations de la société civile et par des médias libres et indépendants). Enfin, l’alternance au pouvoir, ce qui suppose que le pouvoir ne soit pas accaparé de façon continue par une seule force politique (ou une seule coalition de forces).

A ces trois conditions s’ajoutent deux exigences fondamentales et indissociables qui sont le fondement du libéralisme politique : d’une part l’approfondissement de l’Etat de droit qui suppose un système juridique étendu et stable ; d’autre part la protection des droits fondamentaux, en particulier les libertés individuelles. En effet, si l’Etat de droit et la promotion des droits humains ne permettent pas, en soi, de définir la forme de gouvernement démocratique, ils en sont les conditions essentielles. La stabilité de la loi et la protection des citoyens à l’égard de toute forme d’oppression – à commencer par celle que peut exercer l’Etat – sont des caractéristiques essentielles des démocraties contemporaines. Elles restent néanmoins fragiles (ex. : adoption d’une législation restrictive des libertés aux Etats-Unis dans le contexte de l’après-11 septembre 2001).

L’Etat de droit est un système institutionnel dans lequel l’Etat est soumis au respect du droit. Dans l’Etat de droit, l’ensemble des institutions politiques, administratives et judiciaires doivent se conformer aux règles prescrites par la Constitution, les traités internationaux, les lois et les règlements, ainsi que par la jurisprudence et la coutume juridique.

La séparation des pouvoirs est un principe d’organisation constitutionnelle d’inspiration libérale, en vigueur dans les régimes politiques modernes, prônant la séparation du gouvernement politique en plusieurs pouvoirs, chacun jouissant d’une autonomie par rapport aux autres et de moyens de contrôle réciproques. La séparation des pouvoirs vise à assurer la liberté en défendant les gouvernés contre l’arbitraire éventuel des gouvernants.

La théorie conduit en général à distinguer trois pouvoirs : le pouvoir législatif qui fait les lois, le pouvoir exécutif qui assure leur exécution et le pouvoir judiciaire qui les applique aux particuliers pour juger leurs différends.

Pour Montesquieu, les pouvoirs doivent être séparés mais doivent collaborer : il est le théoricien de la séparation souple des pouvoirs et du régime parlementaire. Car, « c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser. Il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites… Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (extrait de l’Esprit des Lois, 1748).

En 1980, le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitutionnelle du principe de séparation des pouvoirs.

Il existe deux types de séparation des pouvoirs : la séparation rigide des pouvoirs par laquelle chaque pouvoir représentant une force est rigoureusement égal à l’autre et indépendant (cette formule est réalisée avec le régime présidentiel) ; la séparation souple des pouvoirs par laquelle les pouvoirs ont des relations entre eux (cette formule est réalisée avec le régime parlementaire).

La Constitution de la Vème République

Définition de « Constitution » [Termes juridiques, Dalloz, 1995]

« Constitution : au sens matériel, ensemble des règles écrites ou coutumières qui déterminent la forme de l’Etat (unitaire ou fédéral), la dévolution et l’exercice du pouvoir. Au sens formel, document relatif aux institutions politiques, dont l’élaboration et la modification obéissent à une procédure différente de la procédure législative ordinaire (ex. assemblée constituante, majorité qualifiée). Ce formalisme, que traduit l’expression de constitution rigide, confère aux règles qui en bénéficient une force juridique qui les situe à la première place dans la hiérarchie des règles de droit. Par opposition, une constitution est dite souple quand, ne se distinguant pas par sa forme des lois ordinaires, elle occupe le même rang qu’elles dans la hiérarchie des règles juridiques et peut être modifiée par elles. »

Rappel historique

Reflet de la pensée constitutionnelle du Général de Gaulle, la Constitution du 4 octobre 1958 – Constitution de la Ve République – a été adoptée par référendum, le 28 septembre 1958. Il s’agissait notamment pour ses concepteurs de mettre fin à l’instabilité ministérielle des Républiques précédentes, caractérisées par un déséquilibre institutionnel au profit du Parlement, et de doter la France d’institutions stables, permettant ainsi la conduite de politiques gouvernementales dans la durée. Parmi les apports de la nouvelle Constitution, le parlementarisme rationalisé vise à mieux encadrer les capacités d’action du Parlement à l’égard du pouvoir exécutif dont la situation se trouve renforcée, gage d’efficacité dans la conduite des affaires du pays aux yeux des rédacteurs de la Constitution.

La Constitution de la Ve République a été révisée vingt-quatre fois entre 1960 et 2008. La deuxième révision constitutionnelle date de 1962 ; elle a permis l’élection du Président de la République au suffrage universel direct (la première désignation du Chef de l’Etat par l’ensemble du corps électoral remonte à 1965).

Le bloc de constitutionnalité

Outre le texte même de la Constitution, il comprend la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, le Préambule de la Constitution du 27 juin 1946 (Constitution de la IVe République) et la Charte de l’Environnement de 2004. Le Préambule de la Constitution renvoie directement et explicitement à ces textes fondamentaux dont le respect des dispositions fait l’objet, au même titre que le texte de la Constitution, d’un contrôle effectué par le Conseil constitutionnel, chargé de veiller à la constitutionnalité des lois (c’est-à-dire à leur soumission à la Constitution qui se situe au sommet de la hiérarchie des normes applicables dans l’ordre juridique interne).

Le Président de la République

Le Président de la République fait l’objet du titre II de la Constitution (articles 5 à 19).

L’article 5 de la Constitution dispose que « [l]e Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat.

Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. »

Pour le Professeur Hugues Portelli, il s’agit d’un pouvoir d’Etat : le Président de la République définit les grandes options de l’Etat, sur le long terme, notamment en matière de défense et de politique étrangère. Il assure le fonctionnement régulier de l’Etat et des institutions. Il s’agit aussi d’une fonction de garantie : il veille au respect de la Constitution, de l’indépendance nationale et des traités, de l’indépendance de la magistrature. Il s’agit enfin d’une fonction d’arbitrage qui est, si l’on se réfère au discours de Bayeux, « normalement une fonction de conseil » mais qui devient une fonction de « décision souveraine » soit dans les « moments de grave confusion » par la dissolution de l’Assemblée, soit en cas de péril national, avec les pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution qui donne au Président de la République un pouvoir absolu et provisoire lorsque l’Etat et la Nation sont gravement menacés.

Selon l’article 8 de la Constitution, « le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

Sur proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions. »

Le Gouvernement

Le Gouvernement fait l’objet du titre III de la Constitution (articles 20 à 23).

L’article 20 de la Constitution dispose que « [l]e Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

Il dispose de l’administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. »

L’organisation du Gouvernement repose sur une hiérarchie qui dépend de l’ordre de nomination des ministres : ministres d’Etat, ministres, ministres délégués et secrétaires d’Etat.

Le régime des incompatibilités relève de l’article 23 de la Constitution qui dispose, dans son premier alinéa, que « [l]es fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle. »

La responsabilité politique du Gouvernement s’exerce devant le Parlement. La Premier ministre tire sa force de cette responsabilité devant l’Assemblée Nationale, en l’engageant au nom du Gouvernement, soit sur un texte (article 49 alinéa 3 de la Constitution), soit sur son programme ou une déclaration de politique générale (article 49 alinéa 1 de la Constitution).

Une nouveauté importante sous la Ve République réside dans la présomption de confiance du Parlement envers le Gouvernement : une fois constitué, le Gouvernement n’est pas tenu de solliciter la confiance de l’Assemblée Nationale. C’est le cas de la plupart des gouvernements sous la Ve République, pour deux raisons : le Gouvernement jouit de la confiance du Président de la République qui s’appuie, sauf situation de cohabitation dont la possibilité se trouve fortement limitée par l’entrée en vigueur du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, sur une majorité à l’Assemblée Nationale. Ce scénario, propre à la concordance des majorités (présidentielle et législative), a pour effet de faire reposer sur l’opposition à l’Assemblée Nationale le soin de démontrer que la confiance à l’égard du Gouvernement n’existe plus en déposant une motion de censure (article 49 alinéa 2 de la Constitution) ; ce cas de figure ne s’est réalisé qu’en une seule hypothèse, en 1962, à l’égard du Gouvernement de Georges Pompidou.